认清形势 增强责任感 坚定不移地走“预防为主、事前防范和事后查处相结合”的执法监察新路子
张新宝 国土资源厅局长培训班授课稿全文
时间：二00一年十二月
今天讲课的题目是“国土资源执法监察总论”。总论本来应该放在前面讲，因为我局孟宪来局长一直抽不出身来，现在培训班快结束了，他仍来不了。这样，他委托我给大家讲，我讲四个大问题。
一、国土资源执法监察性质、特征
（一）什么是国土资源执法监察
国土资源执法监察这个概念的出现，是在1998年国土资源部组建以后。在这之前，只有土地执法监察的概念。所以，我想从讲土地执法监察的内涵中，引出国土资源执法监察这一概念。
国土资源部组建前，在土地管理系统，把土地执法监察称为土地监察。对于什么是土地监察？在1986年以前，不仅学术界没有研究过，就是从事土地管理工作的部门也没有研究过。在座的各位厅长可以翻一下1987年以前出版的所有土地管理著作、教材，都没有对土地监察作过专门的论述。原国家土地局于1986年8月成立后不久，即组织专人编写了一本《土地管理基本知识》，作为土地管理系统的基本教材。但这本教材也没有设立专门研究、论述土地监察的章节。
为什么会是这样一种状况？我的看法是，主要在于我国长期以来没有认识到土地监察在土地管理中的重要地位和作用。中国“地大物博”，占点地算不了什么。因此，即使是土地管理部门，也没有把土地监察放到应有的位置上，认真地开展这项工作。换句话说，我国在1986年以前没有土地监察这一方面的实践。没有实践，当然就不可能有理论概括。
1986年3月，中共中央、国务院发了一个《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》，在全国开展了声势浩大的非农业建设用地大清查。据统计，进入八十年代后的前5年，发生的土地违法案件，年均在200万件以上。这以后，土地监察的重要性，它在维护土地管理正常秩序，保障土地管理法律法规顺利实施，尤其是在保护耕地中的重要地位，日益显现出来。1989年9月，原国家土地局监督检察司根据前3年的土地监察实践，组织编写了土地监察理论教材。尤其是在1990年国务院明确指出“土地监察是土地管理部门的行政管理职能之一”之后，土地部门将土地监察理论研究提上了议事日程。1990年5月，原国家土地局组织编写了《土地监察基本知识》一书，后经多次修改，将此书定名为《土地监察》，于1993年正式出版，作为土地监察人员的岗位培训教材。
从目前情况看，对什么是土地监察仍有不同认识的：有人认为，土地监察实质上是行政监督；有人认为，土地监察是行政监察。国土资源部组建以后，我多次接到地矿部门、地勘系统职工的来信，举报他们那里的领导或以权谋私，或打击报复职工。在他们看来，我们执法监察局就是行政监察机构。实际上，以上这些认识都是不对的。
监督，从词义上说，是察看并督促，督促执行，接受监督。监督是一种权力，从法学上说，有两个方面，一是人民群众对国家机关及其工作人员的工作检查、评定，督促其改进工作的权力；二是专门机关的监督权，通常表现为立法机关（人大）对行政机关的监督和政府机关自上而下的监督。
把土地监察概括为行政监督，有一个无法回避矛盾，即行政监督是指国家行政机关自身的监督、内部的监督，包括上级机关对下级机关的监督，同一机关内领导人对部下的监督以及公务员相互之间的监督。这在法学理论上早已对它作了明确的规定。而土地监察既实施内部监督，又不仅仅限于内部监督。它是以一切与土地发生法律关系的机关、团体、单位和个人为对象，以维护土地的社会主义公有制和土地管理的正常秩序、保证土地管理法律法规全面实施为目的，以国家权力为依托，以法制监察为手段的监督检查活动。既然行政监督是行政机关内部的监督，那么，把土地监察列入行政监督的范畴，作为行政监督的一种监督形式，是不符合土地监察质的规定性的。
另外，把土地监察列入行政监察的范畴，同样也面临一个不可回避的矛盾。因为行政监察也是一个专用名词，是指国家专门行政组织，即现在的监察部及地方各级政府设置的监察局，对国家行政机关及其工作人员进行的监察活动。另外，在行政监察权力中，有一项相当重要的内容，即有行政处分权，而那时的土地监察没有这项权力，新《土地管理法》也只是给了土地行政管理部门很小的一点权力，即上级土地管理部门可以对应该作出行政处罚决定而不作行政处罚决定的下级土地管理部门的主管人员直接给予行政处分，而对于除此以外的人员没有处分权。所以，把土地监察列入行政监察的范畴，同样不符合土地监察质的规定性。
那么，究竟什么是土地监察呢？土地监察是土地行政管理机关按照法定权限、程序和方式，依法对本行政区域内的一切机关、团体、单位和个人执行、遵守土地管理法律法规的情况进行监督检查和对土地违法行为实施法律制裁的行政执法活动。国土资源执法监察是可以套用这一概念的。
这一定义，包含了以下四层含义：
（1）土地监察的主体土地行政管理机关。新法第66条规定，“县级以上人民政府土地行政主管对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”这就是说，县级以上人民政府土地行政主管部门监督检查职权是法律赋予的，职权行使是受法律保护的。
（2）土地监察的对象 一切与土地发生关系法律关系的机关、团体、单位和个人。新法第66条规定：“对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”这就是说，检查的是违反土地管理法律、法规的行为。而这种行为是人（包括法人、自然人）的行为。因此，监督检查的对象是与土地发生法律关系的土地所有者、使用者以及管理者。在这一问题上有争议，即检查对象包括不包括政府？从法律修改最后定稿看，应该包括政府。
（3）土地监察的内容包括两个方面：①对土地管理法律法规的实施情况进行监督监察；②对违反土地管理法律法规的行为实施法律制裁。把这两方面分解开来讲，由两大部分、三大行为构成。两大部分即“监督、检查”和“制止、惩戒”；三大行为即检查、制止、惩戒。检查行为表明，土地监察具有对土地资源管理和使用活动的合法性审查的职权，也就是说具有一定程度的主动性(比如参与会审、进行卫片检查等)；制止、惩戒是针对土地违法行为的，只有发生了土地违法行为，才相应地采取制止和惩戒行为；但制止行为与惩戒行为相比，制止又具有主动性，是执法监察人员对土地违法行为积极主动采取的措施。作这样的全面理解，对土地监察实践，具有重要的指导意义。从土地监察的内涵上说，仅仅停留在被动的事后查处，显然是没有正确、全面地承担监督检查的职责。
（4）土地监察是行政执法活动，但又具有行政监察的性质是按照法定的权限、程序和方式开展的行政执法活动。
土地监察的上述定义，反映了土地监察的本质，是符合我国土地监察工作的实际情况的，也是符合土地管理法律的基本精神的。可以这样说，土地监察是一个特定的行政法律概念，是行政监督、行政监察概念所不能替代的。
（二）土地监察有些什么特征
土地监察作为土地管理法律法规实施的监督检查活动，具有一些区别于其他监督活动的基本//www.58yuanyou.com特征。过去，一些著作、教材把它的特征概括为5个方面，也有概括为6个方面的。我认为，主要的特征在3个方面：
（1）对象的广泛性。有两层含义：一是从对象分布的地域上讲，我国960万平方公里的土地上，都有可能发生用地问题。因此，地用到哪里，土地监察工作就必须延伸到哪里。这是其他行政执法无法与之相比的。二是从对象的层次上讲，一切机关、团体、单位和个人都与土地发生法律关系。因此，都属于被检查的范围，其中包括管理者自身，即政府和行政主管部门。
（2）执法的艰难性。在我们国家，执法难是众所周知的。过去有个统计，说改革开发以来，国务院和各省制定的行政性法规，真正得到较好地贯彻实施的，仅有20％。“上有政策，下有对策”，是现阶段我国法律实施中的一大“特色”。土地监察执法难，除了众所周知的原因外，其重要原因是负有执法责任的人违法，也就是政府违法，成为一种比较普遍的现象。从现实情况看，各地发生的土地违法案件，多半以上与政府及其领导人有关；而且凡是处理不下去的案件，也与政府及其领导人有关。尤其是那些政府非法批地的案件，往往与发展地方经济、与局部利益有关。人们对于这种违法行为不但恨不起来，而且还认为是合情合理的，是为当地做好事，这样的干部不仅不应该处理，而且还应该升迁。另外，我国漫长的封建社会遗留下来的官官相护等旧习俗，造成了对干部实施处罚、处分的困难。
（3）案件查处的及时性。这种及时性，是由两方面的原因决定的：一是由土地资源自身的特点决定的。由于土地资源的有限性和利用方向变更的艰难性，使得乱占滥用造成耕地数量上的减少和质量上的破坏，其损失无法弥补。因此，这就要求检查工作迅速、及时。一有违法苗头，及时发现、及时制止。一旦形成事实，发现后及时查处。只有这样，才能使土地资源免遭破坏，或减轻破坏的程度。二是由实施处罚的艰难性决定的。违法占地一旦形成事实，即房屋和其他设施一旦建成，将增加拆除或没收的难度。
上述3个特征，是土地监察最主要的特征。从上述3个特征中，我们可以得出以下4个结论：一是从对象的广泛性出发，应加强土地监察机构和队伍的建设，充实土地监察力量，实现土地监察的网络化。机构不健全、人员力量不足，形不成网络，就难以实现全面监察。二是从土地监察执法的艰难性出发，我们应该重视贯彻预防为主的方针。应重视提高广大人民群众的土地国情、国策和国法教育，尤其是要提高广大干部、特别是领导干部的法治观念和国情国策观念，树立依法行政的意识和全局观念。三是从土地监察的艰难性和案件查处的及时性出发，应重视解决执法的手段和措施，赋予土地管理部门一定的强制执行权。只有这样，才能保证土地管理法律法规的顺利实施。四是从对象的广泛性、执法的艰难性和查处工作的及时性出发，应着力推进执法监察垂直领导体制的建立，使之成为上下联动，不受外界影响、干扰的强有力的执法监察体系。
二、认清形势，增强忧患意识
近年来，由于中央领导和国土资源部党组、部领导高度重视国土资源执法监察，使这项工作出现了前所未有的好形势。按温家宝副总理2000年年底在全国国土资源厅局长会议上说的，“国土资源执法监督工作正在得到加强”。我们总结，具体表现在：一是，党中央、国务院对国土资源管理工作高度重视，为执法监察工作提供了动力。二是，国土资源管理方式和利用方式的转变，为强化执法监察工作创造了有利条件。三是，资源问题已经深入人心，有利于执法监察的舆论氛围正在形成。四是，执法监察取得突破性进展，执法监察网络体系正在逐步形成，执法的依据、手段不断充实和强化，一批违法案件的严肃查处在社会上引起了强烈反响，以“预防为主，事前防范与事后查处相结合”的执法监察新机制正在逐步形成。所有这些，都为我们推进下一步的工作，开创执法监察工作新局面打下了良好的基础。
但是，我们也看到，尽管我们已做了大量的工作，也取得了显著的成绩，但离党中央、国务院的要求和广大人民群众的期望还存在一定的差距，一些深层次的问题和普遍存在的现象并没有得到较好的解决。国土资源执法监察工作存在着许多难点和热点问题，困难不小。形势严峻。下面，就国土资源保护和管理形势问题，谈点看法。
（一）先就土地管理的严峻形势来说，主要体现在耕地的严峻形势上
有以下几个方面：
第一，我国人口增加、耕地减少是一个不可改变的趋势，这是影响粮食安全的重要因素。这几年耕地减少较快，我国土地详查资料讲人均耕地是1.59亩，到2000年底，全国人均耕地已经不到1.59亩了。最近部里成立了一个耕地前景小组，他们分析说2000年底人均耕地已下降到1.51亩，四年中人均下降了0.08亩，将近1分地。有关专家预测，我国2010年粮食总需求将达到5.9亿吨，人口高峰年2030年粮食总需求将达到7.2亿吨。而我国虽然近几年粮食生产出现了过剩的局面，但应该看到，自1996年以来粮食总产量一直稳定在5亿吨左右。这种过剩具有明显的阶段性特征。根据我国当前较为稳定的5亿吨左右的粮食生产能力，未来10年到30年，假定不考虑社会发展对耕地生产能力的损失，也不考虑科技进步对耕地生产能力的有效补充，在粮食储备不发生显著变化和农产品的国际贸易达到内部平衡的前提下，如果耕地的数量再下降，粮食安全就很难保得住。实际上，未来10年到30年，耕地数量不下降是不可能的。耕地前景小组分析，按正常发展，到2010年，我国的耕地缺口是4304万亩，那时的粮食自给率是97.8％；到2030年人口高峰期，耕地的缺口将会达到9400多万亩，那时的粮食自给率是95.2％。耕地问题实际是粮食安全问题，而粮食安全问题实际是社会稳定和发展问题。因此，在今年全国人大会议上，朱镕基总理为占用耕地划了一条“红线”，禁止擅自将耕地改为非农业用地。
第二，我国耕地质量总体下降，令人担忧。部耕地前景小组分析说，这几年建设占用耕地，一是集中分布在东部的上海、江苏、浙江、福建、山东、河北、广东以及中部的河南、安徽和西部的四川等10个省市，约占全国总量的60%。这些省市是我国农业生产条件较好的地区，耕地多为优质耕地，这些地区耕地的平均亩产量一般在500公斤以上。二是占用城镇周围和交通沿线有灌溉设施的优质耕地比例高，占建设占用耕地的62%。而补充耕地多数分布在西部水热条件差和自然灾害频繁的省区，占补质量差异明显。虽然补充耕地从数量上说可能实现了平衡，但耕地生产能力实际上未能实现占补平衡。
第三，1997年起实行“冻结”建设占用耕地的政策，对耕地减少有所控制，但1999年以后，占用耕地的问题又有所“反弹”。部耕//www.58yuanyou.com地前景小组统计，从1997年到2000年的四年中，全国耕地减少2694万亩，平均每年减少673万亩。我有个感觉，从中央提出“西部大开发”以后，盲目开发热又在一些地方悄然兴起。春节前，我们召开特邀监察专员座谈会，有一个到西南地区调查的小组说，一些地区把“西部大开发”当作土地的大批发，矿产的大开挖。控制不好，就会重蹈1992、1993年的“开发热”。
另外，我还想引伸说一说由于耕地持续减少引发的社会经济矛盾相当严重。我国的特殊国情决定了耕地对于农民的保障功能大于经营功能。耕地是我国农民生存保障的最重要的基础。据劳动与社会保障部统计，目前全国农业剩余劳动力达1.5亿，城镇下岗职工和失业人员有1400万，劳动力供大于求的矛盾十分突出。过去4年各项非农业建设用地占用耕地1100多万亩，按劳均4亩地计算，相当于增加了280万农业剩余劳动力。大量占用耕地进一步增大了劳动就业和社会稳定的压力。一些城市的城乡结合部农村集体土地利用失控，耕地大量转为集体建设用地，出现一批“无地村”，影响了农民的生计和社会安定。
（二）再就矿产资源管理形势来说，也相当严峻
主要表现在以下几个方面：
一是，全国矿业秩序实现基本好转以后，无证开采及由此引发的大规模乱采滥挖现象得到一定的遏制，不再是矿产资源违法的主要形式，取而代之的是非法转让矿业权、越层越界开采、拒缴欠缴矿产资源补偿费等违法行为。特别是在一些地区，非法转让矿业权的问题大量存在，尤其是小型矿山企业以坑口承包方式变相非法转让采矿权问题比较突出。而且上述违法行为有隐蔽性、复杂性趋势，增加了查处工作的难度。
二是，修改后的矿产资源法将发证权主要集中在部、省两级，本来想象，以往大量存在的基层地矿行政主管部门的越权发证行为会受到了遏制。但调查发现，一些县级地矿行政主管部门仍将主要精力放在审批发证和收取矿产资源补偿费上，矿产资源开发过程中的监督管理工作薄弱，相当一部分集体、个体小型矿山资源开发过程缺乏监督，资源破坏、浪费严重，开采回采率普遍较低，环境污染严重。
三是，部分地区违法采矿“回潮”时有发生，特别是在一些经济落后地区，因片面追求经济利益而产生的地方保护主义，已导致局部矿业秩序的再度混乱。如何坚决、依法、彻底解决好这类问题，是摆在我们面前的一项艰巨任务。
四是，就矿产资源执法监察工作总体而言，矿产资源执法监察尚处于起步阶段，在相应的法规、制度建设方面，在执法方式和执法经验方面，相对薄弱和不足。特别是在省级矿产资源执法监察职能相对集中之后，首先要解决的应是尽快理顺关系、打开局面的问题。
（三）就当前国土资源利用和管理中存在的违法来说，问题相当突出
去年年底，温家宝副总理在全国国土资源厅局长会议上，说了这样一段话：虽然国土资源执法监督工作正在加强，但是当前的突出问题还是有法不依，执法不严。资源法律、总体规划的权威性没有真正确立，违法占用国土资源的问题仍然量大面广。特别是一些基层领导为了局部和眼前利益，巧立名目，违法批占土地，越权颁发勘查许可证和采矿许可证，涉及土地问题的群众上访数量很大。
我理解温家宝副总理的这段话，指出了当前国土资源违法中的三个突出问题：
一是，国土资源违法量大面广的局面没有改变，尤其是涉及土地问题的群众上访量仍然很大。我在这里讲一组数字，大家就能对当前的执法形势作出正确的判断。去年，我们利用“卫片”对全国66个50万以上人口的城市土地利用状况进行了检查，结果发现：在1998年10月至1999年10月一年之中，违法用地的宗数占总宗数的34.3%；违法用地面积占总用地面积的20.4%。有一个城市被检查的99宗用地有70宗是违法用地，占70%；有一个城市违法用地的面积达到用地总面积的50%。今年的“卫片”检查发现，有部分城市违法用地的宗数和面积仍占总数的60％以上。在一些地方，公路建设用地从来都是未批先用。同志们看一下这些基本数字，就可以清楚地看到：虽然过去几年国土资源管理形势有所好转，土地乱批滥占、矿产乱采滥挖的问题有所好转，但是国土资源违法仍然是量大面广。涉及土地问题的群众信访，在中办、国办信访局那里，占信访总量的40%。
二是，在国土资源违法的问题上，违法主体中的相当部分是地方政府及其领导。这是与其他行政执法不大相同的地方。去年，我局派人查了安徽蚌埠市的土地违法问题，那就是政府违法，是市委、市政府违法。所以我们六下安徽，查清了情况。最近为落实处理意见，包括对市长一把手的处理，我们又派人去了安徽。去年，我们还督办了咱们河北安国的一个案子。他们要搞一个纺织加工区，省政府已经批准了用地，业主看到批准的土地不平整，就想另换地点，而这个市的市长竟然私下同意他们换地点，结果占用了基本农田，而且还是过去周恩来总理视察过、被总理誉为“千亩良田天下第一田”的地方。这也是典型的政府领导违法。
三是，违法手段不断花样翻新，有较大的欺骗性，但万变不离其宗，弄虚作假，钻政策的空子，打“擦边球”。去年底，我们查处了北京朝阳区的一个土地违法案件，他就是打着观光农业的幌子搞别墅建设，搞房地产开发。他们计划搞100多栋别墅，我们去查的时候已经建了40多栋，占用了200多亩耕地，其中属于基本农田的近50亩。这是一个很典型的弄虚作假的案子。过去“冻结”耕地时，什么都往“三项工程”上靠。我们检查过两个省，有一个省在“冻结”的第一年，省里列的重点项目，比往年多了2/3，占十几亩地的培训中心也上了重点工程名单。现在搞高效农业，那就打观光农业的旗子。反正你有政策，我有对策。再如，小城镇建设以规划代替用地审批，一些地方不仅不承认这是违法，还理直气壮，不卖土地管理部门的帐。
（四）还有一个是执法部门自身执法软弱的问题，也就是温家宝副总理批评的“有法不依、执法不严”的问题。这已经带来了较为严重的负面效应
先讲一个例子：
去年“6.25”之前，我们部里通报了5宗案件，其中一宗是重庆璧山县委、县政府在“冻结”耕地一年多的时间里违法批地6000多亩的案件。经过一年半时间的调查取证、做工作，县委书记和主管县长都受到了处分。但回过头来细想一下，为什么一个县在一年多时间里敢违法批那么多的地？我看就是执法软弱的问题。璧山过去就有违法批地的前科，从1995年开始，重庆市土地局曾经三次查处璧山的违法批地问题，头两次查处也引起了新闻界的关注，准备曝光，但当时的重庆市委主要领导持反对态度，不但不支持执法，反而批评土地局，要土地局为其补办手续。结果，璧山的领导有持无恐，一而再再而三地违法批地，后来发展到中央电视台“焦点访谈”两次暴光，我们出面去查，县委书记、主管县长挨处分。如果重庆市一开始就处理到位，就不至于发展到这一步。
像上面的情况，在全国不同程度地存在。我们有个统计，1998年全国立案查处了28.7万件土地违法案件，1999年立案查处了15万件。这其中有多少是按照法律规定处理到位的呢？从1999年的情况看，立案查处15万件，其中涉及政府违法的5218件，但只对773人提出了党纪、政纪处分建议，真正落实的只有630人。而在这630人中，乡镇级干部占了610人，县级以上干部只有20人。2000年立案查处17.2万件，涉及政府违法的3551件，但给予党纪政纪处分的只有622人，其中涉及省级机关的72件、地市机关的3398件，都只有1人受到党纪处分；涉及县级机关的1282件，只有1人受到行政处分、2人受到党纪处分；涉及乡级机关的2534件，也只有63人受到党政纪处分。回想一下过去，大事化小，小事化了，罚款了事，补办手续了事的事有多少！结果怎么样呢？土地被非法占用了，耕地减少了，违法者却得到了实惠，法律的尊严受到了冲击，土地管理部门的威信也就没有了。
我们也检讨了我们局的工作。从我局来说，在查处案件时也存在类似问题：一是对一些案件的处理，在地方政府与我局有不同意见时，有的未能坚持原则。如我们在查处一条公路未批先建一案，在我局派员调查并对主要责任人某县县长提出行政警告处分建议后，该县的上一级政府向我部提交了关于公路未批先用问题处理意见的报告，在报告中称这位县长“从事县级领导干部多年，是我市政绩突出的县级领导干部之一，并对违法用地问题作出了深刻检查，建议对该同志应以教育为主”，提出对其免予行政处分。该案最终未能依法处理。二是对一些案件的处理有畏难情绪和存在等靠思想，看部领导的决心和态度，一定程度上影响了对案件的处理。如对能源、交通、水利等重点建设工程用地未批先用问题，部内包括我局的一些同志抱有同情心理，认为重点建设工程是利国利民的好事，用地迟早得批，查也没什么用，因此处理上硬不起来，而且对其处理又往往涉及到国家计委、铁道部、交通部、水利部和有关省（区、市）政府的领导，对此我局有畏难情绪，觉得查也是白查，最后不了了之，致使大部分未批先用土地的重点工程在责任人的责任未得到追究的情况下补办了用地手续。三是为了尽快结案，对有些违法问题放宽政策，从轻处理。如，对国家信访局《群众反映》第51期涉及的有关问题的处理，在相关省将有关处理情况报送我部后，我局审查时也觉得处理偏轻，曾想退回有关省要求重新处理。但后来考虑此事是交由省里处理的，省里已有处理结果，要重新处理可能会影响与地方的关系，结果未能予以纠正。朱镕基总理对此批评说，“地方对土地问题的查处处分都太轻，违法、违纪者不会知所警诫”，他要求我们“今后要教育地方和本系统切实注意，严格执法，从严处理。”
当然，造成这一结果的原因是多方面的。但我们认为，其中执法部门自身执法不严、执法软弱是重要原因。去年，国办有一个信息，叫做“国家工作人员违反土地管理法处分难”。这个信息报给了温家宝副总理，他是这样批示的：“处分难，实质上是执法机关软弱，执法不力，执法不严”,“请国土资源部会同有关部门研究提出解决这一问题的办法”。拿到温家宝副总理的这个批示后，我们反思了自己的工作。我们自己觉得，这两年执法的力度是比以前加大了，这是应该肯定的。但是，我们也常常遇到这样的问题，有时候对违法当事人的处理下不了手，结果造成了负面影响。
另外，我认为，造成执法软弱、“处分都太轻”局面，除了我们自身的原因外，还有两个重要的或者说是起决定性作用的原因：
一是，一些地方政府及少数领导对违反国土资源法律法规的严重性、危害性认识十分不足，且在很多违法案件中，地方政府自身就是违法主体，地方保护主义严重，因此，国土资源行政主管部门的处分建议难以落实到位。不少地方的领导同志认为，土地违法行为特别是非法批地行为，其出发点是发展地方经济，多为因“公”违法，不是装个人腰包，不同于贪污、受贿等，不是什么大问题，因此对违法行为恨不起来，处理上软，不仅主观上不愿处理，甚至袒护说情。还有的认为干部的任命权在我手里，处不处理人我说了算，因此或对处分建议拖着不办，或大事化小、小事化了。
二是，国土资源违法案件能否处理到位，相当程度上取决于纪检监察机关和司法部门的态度及对事实的认定。按现行法律规定，国土资源行政主管部门对违法责任人的处理有行政处分建议权和追究刑事责任移送权，而纪检监察机关和司法部门对案件的处理有其自己的处理程序和要求。纪委监察部门的一些同志认为，国土资源行政主管部门的处分建议只是为纪检监察机关查办案件提供了线索，而不是给予处分的依据。在2000年3月《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》和2000年6月《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》出台前，因追究行政责任和刑事责任没有具体的量纪、量刑标准，有关部门往往以此为借口，不对有关责任人进行处理。而在上述办法、解释出台后，一些纪检监察机关和公、检、法等部门由于对追究土地违法当事人的责任在认定上缺乏经验，导致处理偏轻或不予处理；有的还以此为由，对国土资源行政主管部门移送的案件不予受理。
归结起来，我认为，执法监察面临的困难和问题主要表现在三个方面：
一是，中央与地方尤其是基层地方政府对保护国土资源，在认识上存在着强烈的反差。中央要求对国土资源的管理“严而又严”，部分地方政府却希望“再松一些才好”。由此造成的地方政府违法、领导干部违法问题十分突出。国土资源管理部门尤其是执法监察机构处在风口浪尖上。
二是，国土资源违法量大面广的局面始终没有改变，已成为影响社会稳定的重要方面，国土资源执法监察面临着“严格执法”和“法不责众”的两难境地。
三是，国土资源执法监察体制不顺、执法手段不硬，由此造成的执法软弱现象普遍存在，已经带来//www.58yuanyou.com较为严重的负面效应。
以上说的是执法监察面临的严峻形势。当然，这个严峻形势的存在，要从国情上去认识，要从客观上去找原因。但我认为，我们应该更多地从我们的工作上去找原因。如果我们能挺起腰杆，真抓实干，真正动真格的，我们的局面一定会进一步好转。说执法监察形势严峻的目的，是为了让我们大家共同增强忧患意识。
三、认清地位和作用，增强责任感
执法监察工作在整个国土资源管理中起什么样的作用？处于一个什么样的地位？温家宝副总理在厅局长会议上讲话时，讲了这么一句话：依法行政，严格执法，是落实依法治国方略的关键。朱镕基总理在1998年12月指出：我们执法维护的是长远利益，我们提供的是可持续发展的资源的支撑保障。全国人大常委会副委员长邹家华同志在去年视察广东、湖北、江苏三省执行新土地管理法情况后说过这么一句话：新法能不能有效地贯彻执行，关键在于各级行政部门的力度。他在讲到土地违法行为屡禁不止时还指出，“土地执法队伍的建立还不普遍”是重要原因之一。中央领导同志的这些话，深刻地概括了执法监察在整个国土资源管理工作中的地位和作用。
国土资源执法监察的地位，我认为可以用以下三句话来概括：执法监察是国土资源管理的重要环节，并贯穿于国土资源管理全过程；是国土资源法律法规顺利实施和依法、合理利用国土资源的重要保障；是土地、矿产所有者、使用者合法权益的维护者、保护神。
用孙文盛副部长在长沙会议上的话来说，执法监察的作用体现在以下方面：
第一，国土资源执法监察在巩固和加强农业的基础地位、确保国家粮食安全方面发挥着重要作用。保护耕地是国土资源管理工作的重要任务，执法监察在这方面发挥着重要作用。
第二，国土资源执法监察在促进经济社会可持续发展方面发挥着重要作用。经济和社会的可持www.58yuanyou.com续发展需要资源作支撑，执法监察虽然不是为国民经济发展直接提供服务的，但如果没有执法监察作保障，资源被乱占滥用，浪费破坏严重，“寅吃卯粮”，怎么能够保证经济社会的可持续发展呢？
第三，国土资源执法监察在稳定社会方面发挥着重要作用。国土资源是人类生存和发展的重要物质基础，与人民群众的生产、生活切切相关。有一句话叫做“土地是农民的命根子”。因此，群众是十分关心、爱护他们的“命根子”的。如果一个地方的国土资源管理工作混乱，国土资源利用秩序不好，群众就会到处上访、举报，社会矛盾必然突出，处理不好还会恶化，社会就不可能稳定。这一点大家可能都有深刻体会。群众举报、信访像一块晴雨表，既反映了一个地方国土资源管理、利用情况，同时也反映了一个地方社会安定、稳定情况。我这里有一个统计，1999年，群众电话和举报信到我们局的是979件，2000年是714件次，2000年比1999年下降了27%，下降幅度是比较大的。我们可以这样说，国土资源执法监察直接关系到社会稳定。当然，不能说社会都和我们的工作有关，但我们的执法监察力度大，群众举报的问题处理得好，就能为一个地方的社会稳定奠定扎实的基础。
第四，国土资源执法监察在全面推进国土资源管理依法行政方面发挥着重要作用。国务院批准的国土资源部的“三定”方案，确定执法监察局的主要任务就是对执行和遵守国土资源法律法规的情况进行监督检查，具体地说，执法监察的一个重要任务就是要开展对国土资源的行政管理活动进行监督检查。我们对政府的批地行为、对主管部门的发证行为进行监督检查，就是这方面的内容。如果我们的这一职能履行得好，就能全面推进行政管理机关依法行政。
第五，国土资源执法监察在反腐败斗争中着发挥重要作用。从这几年的情况看，有些非法批地、非法发证行为往往是与行贿受贿行为联系在一起的。近年来，中纪委一直把非法批租土地列为反腐败的重点，指出“土地的非法批租已经成为腐败的温床”。像成克杰、胡长青、于飞和正在接受审查的原深圳市主管土地的副市长王炬，他们的腐败行为那个不是和非法批租土地连在一起的。
以上，我把孙文盛副部长在长沙会议上讲执法监察地位、作用时讲的五个方面重复了一下。李元副部长曾经讲过，从维护法律的尊严、维护国土资源管理部门权威的角度看，执法监察工作顶了国土资源管理工作的半边天。所以，部领导一再希望我们成为利剑，成为拳头。我想，这就是对执法监察工作重要地位和作用的最好注释。面对这样的重要地位、作用，我们搞执法监察工作的同志一定要进一步增强责任感，努力工作，不辜负党和政府、领导和群众对我们的期望。
四、探索新路子，创建新体系，开创新局面
无论是国务院领导，还是部领导，他们在讲执法监察工作的时候，都十分强调走“预防为主，事前防范和事后查处相结合”的执法监察新路子。1998年11月，温家宝副总理在听取国土资源部工作汇报时指出：土地执法要走出一条新路子，要把违法问题解决在事先。在去年底召开的厅局长会议上，温家宝副总理又一次指出：要坚持预防为主，全程监督，依法查处，确实使国土资源得到有效的保护。执法监察必须走新路子，既以往实践的经验总结，又是形势发展的客观需要。
过去，许多人常常把执法监察等同于案件查处。这对不对呢？有对的一面，因为案件查处工作在相对长的时间里始终是我们执法监察工作的重点。尤其在当前土地违法案件时有发生、屡禁不止的情况下，如果不把案件查处作为重点，就失去了设立执法监察局、处、科、股的必要。部领导一再讲，国土资源管理部门有没有权威，能不能打得出去，就是两个问题:一个是该批的地，他是不是来找你批；另一个是我们的拳头打出去，能不能打疼他，有没有威慑力，能不能打出威风来。从一定意义上说，法律的尊严要靠案件查处工作来树立、来维护。可以说，在今后相当长的一段时间里，查处案件还是执法监察机构和队伍的一项极其重要的任务。我们希望有一天，执法监察机构被取消，执法监察队伍不再有存在的必要，达到无为而治。但现在还不行。今天我们把查处案件作为重点，恰恰就是为了达到明天的无为而治，为实现国土资源管理秩序的根本好转创造条件。
但经验还告诉我们，执法监察仅陷于查处案件不行，必须走“预防为主，事前防范和事后查处相结合”的新路子。
首先，从国土资源执法监察的目的性看。我们设机构、建队伍，投入大量人力物力搞执法监察，目的是什么？最根本的还是保护国土资源，保障国土资源的依法、合理利用。但如果不立足于事前防范，总是等到违法造成事实，被动查处，即使处理到位了，但被侵占的耕地、被破坏的矿产资源实际上也很难再恢复原貌。工作做了不少，人也得罪了不少，但我们目的没有达到。所以必须走新路子，防范于未然。
其次，从解决执法难的角度看。大家普遍反映，执法难、难执法、法难执。比如对农民非法占地建住宅，法上规定只能拆除，大家都说很难办到。有的同志说，拆了可惜、留下不妥。怎么解决？还是要立足于事前防范，总是等它建成了你再去拆除，当然很难。所以必须走新路子，把违法行为消除在萌芽状态，这样处理起来就好办多了。
最后，从依法行政的角度看。依法行政有一条很重要的原则，就是应当作为的没有作为，就是失职，也要承担法律责任。现实中经常遇到这样的情况：一些企业的设施或者农民的住宅建起来了，我们决定拆除，而领导和社会舆论就讲了，你们平时干什么了，在开始的时候为什么不制止呢？有人曾经写文章说，总是去拆除违法建筑，就说明土地部门失职。应该说这样的指责是很难辩驳的。执法监察不能仅仅充当“灭火队”，始终处于被动的事后查处状态。我们要遵照温家宝副总理的指示，把违法问题解决在事先，变被动查处为主动防范。
怎样变被动为主动，把违法问题解决在事先？田风山部长在厅局长会议上是这样讲的：全面实行动态巡查责任制，充分利用卫星遥感监测等新技术手段，对土地利用和矿产开发进行监测。重点对非法占地批地、低价出让和倒卖土地、无证开采、倒卖探矿权、采矿权等违法行为，加大查处力度。构成犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。对一些有影响的违法案件，公开暴光。继续开展创建执法模范县活动。建立和完善案件会审、下查一级、重大违法案件报告备案制度，规范执法行为。孙文盛副部长在厅局长会议总结时讲了四条：一是加强宣传教育；二是发挥地方政府在执法监察中的作用；三是建立健全执法监察制度，理顺监察体制，加强执法监察队伍建设；四是联合纪检监察、公安司法机关，进一步加大对案件的查处力度，增强威慑力，树立权威性。
根据领导的讲话精神，我归纳了以下八个方面：
1、加大宣传尤其是对领导干部的宣传力度。不仅要使我们的领导干部认识到因“公”违法也是违法，要受到法律制裁；而且要使其充分认识到这种违法危害极大，必须杜绝。
2、完善配套法规，尤其是处罚方面的配套法规。如违反国土资源法律的政纪处分规定，土地犯罪、矿产犯罪司法解释等，一方面使我们在实施处罚的时候有法可依，依法制裁；另一方面使敢于碰法的人知道，违了法//www.58yuanyou.com不仅要受处分，弄不好还会坐牢。
3、加强各有关部门的协调配合，强化执法手段。如国土资源部门与公安、检察、法院以及纪检监察之间的协调配合。
4、转变观念，改变考核的标准和方法。至少有两个方面的内容：一是考核干部一定要和他是否依法办事、依法行政结合起来。没有法制观念、不依法办事的干部不是好干部；二是对我们自己工作的考核，不能仅仅陷于考核查处了多少案件，结案率怎样？而应该首先考核违法行为发现率、制止率，考核查处案件的到位率。这有这样，才有利于贯彻“预防为主、事前防范和事后查处相结合”的方针。
5、加大对违法行为的查处力度，真正做到既“查事又查人”。做到“四个不能”：不能敷衍了事，不能批评了事，不能罚款了事，不能补办手续了事。这“四个不能”，是温家宝副总理的一贯思想，在这次厅局长会议上他又专门作了强调。“四个不能”从另一面说，就是坚持“四个必须”：即必须彻底查清，一查到底，绝不手软；必须依法处罚，杜绝罚款了事、补办手续了事；必须处理到人，该给予纪律处分的必须给予纪律处分，该追究刑事责任的坚决追究刑事责任，绝不姑息迁就；对以各种理由为违法者袒护说情或者拖着不办的，也必须要追究责任。查处案件一定要紧紧抓住追究违法当事人个人法律责任这个要害，做到既处理了违法案件，又教育了广大干部和群众，在该地区、该部门减少直至杜绝类似案件的发生。今年2月8日，温家宝副总理又有一个批示，给同志们传达一下。温家宝副总理批示说：凡属国务院责成地方政府对建设项目用地“未批先用”的有关责任人作出严肃处理的，地方政府必须将处理结果报告国土资源部，国土资源部必须进行严格审查。有令不行或流于形式都会严重损害政府依法管理土地的权威。温家宝副总理的这段话含义十分深刻。
6、落实责任，把部门行为变成政府行为，严格依法行政。抓巡查责任制的落实、推进国土资源管理执法模范县活动、推进国土资源系统自身的依法行政工作。
7、建立起能发挥最大效能的执法监察网络体系、管理体制和管理方式。调动各方面的积极性，村、组是关键。执法与服务，要找到结合点、切入点。执法监察要“进城”。关于这一点，不再多说。
8、建设一支政治上强，作风过硬，精通业务的执法监察队伍。对综合执法要全面理解，要学会做有关部门的工作。综合执法是改革的大方向，但不是绝对的，只建一支队伍；国土资源执法监察有特殊性，难以纳入城市综合行政执法中去；国土资源执法监察面广量大，有必要保留或组建执法监察队伍以补充行政编制不足。
最后，有一个问题想请大家与我们一起来研究。这个问题既是新问题，又是老问题。说是新问题，因为是今年年初，我们在向中编办有关领导汇报有关执法监察队伍情况时，是中编办的同志提出来的；说是老问题，是因为这个问题原国家土地局已经研究多年了。过去从事土地执法监察的同志一定还记得，原国家土地局在1998年4月发了一个《土地监察发展纲要》，在那里提出要建立“现代地政监督体系”。这次我们向中编办汇报，他们提出：你们想从上到下建执法监察专业队伍，我们理解。但在目前情况下，不能只就队伍问题讲队伍，应该把建队伍放到建立执法监察新体系中去考虑。这就提出了一些值得认真思考的问题：什么是国土资源执法监察新体系？新体系包括哪些内容？建立什么样的新体系，才能有效地预防、制止和减少违法，才能使政府及其领导依法行政、使管理相对人依法使用国土资源、使主管部门依法行政有保障、使全社会都来关注、关心和监督国土资源的管理和利用行为？
关于“现代地政监督体系”的基本标志，原国家土地局的《纲要》中列了八个方面，即：①有集中统一管理的土地监察体制；②有完备的土地监察法制；③有高效、灵敏、科学的机制；④有行之有效的土地监察制度；⑤有强有力的执法手段；有⑥科学化、规范化的管理方式；⑦有高素质的执法人员；⑧有现代化的执法装备。这是原国家土地局前几年提出来的。形势在发展，情况在变化，人们的认识也在深化。因此，当时提出的设想，有一些能用，有一些可能要另有说法。今天，我把这个问题交给在座的各位厅局长，希望大家共同研究。
今天就介绍上面那些内容。说的不对的地方，请在座的各位批评、指正。
